Πλήττονται ή όχι οι δήμοι της Φωκίδας από τον ΕΝΦΙΑ στους ΟΤΑ ά βαθμού;

Επιφυλάξεις και προαπαιτούμενα προσδιορίζει το Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης της ΚΕΔΕ για τη μεταφορά του ΕΝΦΙΑ στους δήμους

Από την Έντυπη Έκδοση

+20% τα έσοδα του Δήμου Δωρίδας από την αντικατάσταση των ΚΑΠ με τον ΕΝΦΙΑ. Απώλεια 18% για το Δήμο Δελφών. Επιβεβαιώνονται οι τεράστιες αποκλίσεις μεταξύ των δήμων της χώρας, μείζον ερωτηματικό το κατά πόσο οι μηχανισμοί εξισορρόπησης που σχεδιάζει η κυβέρνηση θα είναι δίκαιοι και λειτουργικοί

Τη μεταφορά του ΕΝΦΙΑ στην Αυτοδιοίκηση στη διάρκεια της παρούσας θητείας της κυβέρνησης ανακοίνωσε και επίσημα ο Υπουργός Εσωτερικών Τάκης Θεοδωρικάκος μιλώντας στη Βουλή στο πλαίσιο των προγαμματικών δηλώσεων της νέας κυβέρνησης. Η ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ ΦΩΚΙΔΑ, σε συνέχεια της έρευνας που παρουσίασε την περασμένη εβδομάδα αναφορικάμε το κορυφαίο αυτό ζήτημα για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, δημοσιεύει σήμερα μια ακόμα τοποθέτηση, η οποία προέρχεται από την μελέτη που έχει εκπονήσει το Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης της ΚΕΔΕ με τίτλο “Φορολογική Αποκέντρωση & ενίσχυση της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ Α’ βαθμού στην Ελλάδα”.

Επιμέλεια: Ηλίας Τσίγκας

Ένα -κρίσιμης σημασίας- ζήτημα για την οικονομική αυτοτέλεια της Tοπικής Aυτοδιοίκησης είναι η φορολογική εξουσία. Στην Ελλάδα η φορολογική εξουσία ανήκει αποκλειστικά στο κράτος. Σήμερα, η φορολογική αποκέντρωση αποτελεί μια μεγάλη πρόκληση. Ωστόσο, για την εφαρμογή της φορολογικής αποκέντρωσης χρειάζεται προσεκτική μελέτη με βάση τη θεωρία, τη διεθνή εμπειρία και τις ιδιαιτερότητες που έχει το φορολογικό σύστημα της χώρας μας.

Η μελέτη αυτή παρέχει αναλύσεις και σημαντικά στοιχεία και αποτελεί μια βάση για τη διεξαγωγή μιας εμπεριστατωμένης συζήτησης για τη φορολογική αποκέντρωση στην

Ελλάδα. Με τον όρο φορολογική αποκέντρωση ή «φορολογική αυτονομία», όπως συχνά -επίσης- αναφέρεται, προσδιορίζεται η φορολογική εξουσία, την οποία έχει η Τοπική Αυτοδιοίκηση στο πλαίσιο της δομής του φορολογικού συστήματος ενός κράτους.Τα τελευταία χρόνια, με βάση την αρχή της επικουρικότητας, της εγγύτητας και του τεκμηρίου αρμοδιότητας, πολλές λειτουργίες ενός σύγχρονου κράτους ασκούνται από την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων, για να είναι αποτελεσματική, οφείλει να συνοδεύεται από τη μεταβίβαση των πόρων που αντιστοιχούν στην άσκηση των αυξημένων αρμοδιοτήτων.

Κατά συνέπεια, ανάμεσα σε άλλα, η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση προϋποθέτει μια αναδιάταξη της κατανομής της φορολογικής εξουσίας και της φορολογικής προσόδου ανάμεσα στην Κεντρική Διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Κατά συνέπεια, η φορολογική εξουσία καθίσταται συστατικό στοιχείο της αποκέντρωσης καθώς, μέσω αυτής, κατοχυρώνεται η δυνατότητα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης να εξασφαλίζει τους αναγκαίους πόρους για την εκπλήρωση του προορισμού και την υλοποίηση των πολιτικών και των στόχων της. Η εκχώρηση φορολογικής εξουσίας στην Τοπική Αυτοδιοίκηση οδηγεί σε διεύρυνση της τοπικής δημοσιονομικής αυτονομίας.

Ένα από τα αναφερόμενα ως πλεονεκτήματα της δημοσιονομικής αποκέντρωσης είναι ότι η συμμετοχή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη διαμόρφωση του φορολογικού συστήματος και στη διαχείριση των φορολογικών εσόδων προκαλεί οφέλη στο κοινωνικό σύνολο, τόσο από την άποψη της φορολογικής επιβάρυνσης όσο και από την άποψη του κόστους και της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών προς τους πολίτες.   Ένα στοιχείο, που επίσης αναφέρεται, είναι ότι η φορολογική αποκέντρωση αυξάνει τη δημοκρατική λογοδοσία της

Τοπικής Αυτοδιοίκησης καθώς οι πολίτες μπορούν να έχουν άμεση αντίληψη της αποδοτικότητας και της διαχείρισης της φορολογικής τους επιβάρυνσης. Τέλος, η φορολογική  αποκέντρωση μπορεί να δώσει κίνητρα στην Τοπική Αυτοδιοίκηση για την εφαρμογή πολιτικών που θα προάγουν την οικονομική ανάπτυξη και θα βελτιώνουν την σταθερότητα και βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών.

Από την άλλη, ωστόσο, διατυπώνονται και επιφυλάξεις. Σύμφωνα με ορισμένους μελετητές, η φορολογική αποκέντρωση ενδέχεται να οδηγήσει σε αύξηση των ανισοτήτων λόγω των διαφορών που υπάρχουν στη φοροδοτική ικανότητα ανάμεσα στους Δήμους. Κατά συνέπεια, η φορολογική αποκέντρωση θα πρέπει να συνοδεύεται με ένα μηχανισμό αναδιανομής ώστε να εξομαλύνονται οι ανισότητες στη φοροδοτική ικανότητα και τα φορολογικά έσοδα των Δήμων. Επιπλέον, συχνά υποστηρίζεται ότι η φορολογική αποκέντρωση, μέσω του φορολογικού ανταγωνισμού, ενδέχεται να επιφέρει μείωση των συνολικών εσόδων των Δήμων, γεγονός που ενδέχεται να οδηγήσει είτε στη μείωση είτε στην υποβάθμιση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών. Συνοπτικά, τόσο η θεωρία όσο και η πρακτική έχουν αναδείξει τη σημασία και τα πλεονεκτήματα της δημοσιονομικής αποκέντρωσης στην οργάνωση ενός σύγχρονου φορολογικού συστήματος ενός κράτους. Ωστόσο, η φορολογική αποκέντρωση έχει και μειονεκτήματα και υπάρχουν αρκετοί προβληματισμοί για τα όρια και την αποτελεσματικότητά της.

Με βάση τα προαναφερθέντα, η φορολογική εξουσία των ΟΤΑ παραμένει, ουσιαστικά, ανύπαρκτη. Ως αποτέλεσμα, η οικονομική λειτουργία των ΟΤΑ βασίζεται είτε σε ανταποδοτικά τέλη έναντι των παρεχομένων υπηρεσιών στους πολίτες του κάθε Δήμου είτε σε ίδια έσοδα και σε κρατικές επιχορηγήσεις.

Εκτίμηση Φοροδοτικής Ικανότητας Δήμων με βάση τον ΕΝΦΙΑ

Πόροι της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και ΕΝΦΙΑ

Η διασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας των Δήμων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την απόδοση σε αυτούς των πόρων, που δικαιούνται από την Κεντρική Κυβέρνηση.

Οι πόροι αυτοί, σε συνδυασμό με τα λοιπά έσοδα των Δήμων, καλύπτουν το κόστος των υπηρεσιών που προσφέρουν στους δημότες τους.

Κατά μεγάλες κατηγορίες, οι πηγές εσόδων των Δήμων είναι οι εξής:

1. Τέλη (καθαριότητας, φωτισμού & ακίνητης περιουσίας που εισπράττονται μέσω ΔΕΗ)
2. Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ)
3. Λοιπά έσοδα (πρόσοδοι από ακίνητη περιουσία, έσοδα από κινητή περιουσία, έσοδα & τέλη από παροχή υπηρεσιών, διάφοροι φόροι & εισφορές, κ.λπ.)

Οι δύο πρώτες κατηγορίες αποτελούν τις βασικές πηγές εσόδων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης με ίδια περίπου ποσοστά συμμετοχής. Το ερώτημα που τίθεται προς διερεύνηση είναι εάν οι ΚΑΠ μπορούν να αντικατασταθούν από μια άλλη πηγή φορολογικών εσόδων, όπως ο φόρος στην ακίνητη περιουσία που εισπράττεται ως Ενιαίος Φόρος Ιδιοκτησίας Ακινήτων (ΕΝΦΙΑ).

Με βάση τον καταρτισθέντα προϋπολογισμό για το 2016, τα έσοδα από τον ΕΝΦΙΑ εκτιμώνται σε 2,9 δις €, και οι αποδόσεις συν τις επιχορηγήσεις στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) ανήλθαν το 2015 περίπου σε 3,2 δις €. Δεδομένου ότι τα προβλεπόμενα έσοδα από τον ΚΑΠ για το 2016 ενδέχεται να μειωθούν, προκύπτει ότι τα έσοδα του ΕΝΦΙΑ ισούνται περίπου με τις προϋπολογισθείσες αποδόσεις και επιχορηγήσεις προς τους Οργανισμούς ΟΤΑ και ως εκ τούτου μπορούν να αποτελέσουν εναλλακτική πηγή χρηματοδότησης των Δήμων. Η αντικατάσταση των σημερινών αποδόσεων και επιχορηγήσεων προς τους ΟΤΑ από μια μόνιμη και αποκεντρωμένα διαχειρίσιμη πηγή εσόδων, μπορεί να αποτελέσει τη βάση μιας σύγχρονης και παράλληλα βιώσιμης πηγής εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που δεν θα εξαρτάται από την εκάστοτε δημοσιονομική κατάσταση της Κεντρικής Κυβέρνησης, αλλά θα είναι αυτόνομη, προβλέψιμη και θα εξυπηρετεί τα αναπτυξιακά προγράμματα των τοπικών οικονομιών. Επομένως, το ερώτημα είναι: «μπορεί ο ΕΝΦΙΑ να υποκαταστήσει τους ΚΑΠ, και εάν ναι, πώς θα κατανέμονται τα έσοδα από τον ΕΝΦΙΑ στους Δήμους;»

Με βάση τα προϋπολογισθέντα έσοδα από ΕΝΦΙΑ για το 2016  Τη μεγαλύτερη συμμετοχή έχουν οι κατοικίες και τα διαμερίσματα με ποσοστό 46,5%. Ακολουθούν οι μονοκατοικίες με ποσοστό 20,0%, τα αγροτεμάχια (11,4%) και τα οικόπεδα (3,7%). Τα λοιπά είδη ακινήτων (βιομηχανικά/βιοτεχνικά ακίνητα, αποθήκες & κτηνοτροφικά κτίρια, τουριστικές & νοσηλευτικές εγκαταστάσεις και λοιπά ακίνητα αποδίδουν μόλις το 4,5% του συνολικού ΕΝΦΙΑ.

Ας εξετάσουμε τι θα συμβεί εάν τα έσοδα από τον ΕΝΦΙΑ αντικαταστήσουν τους ΚΑΠ. Τα έσοδα του Δήμου Φιλοθέης – Ψυχικού είναι υπερ-πενταπλάσια από τους ΚΑΠ (+531%). Αντίθετα, στον Δήμο Αγαθονησίου του Νομού Καλύμνου ο λόγος ΕΝΦΙΑ/ΚΑΠ είναι μόλις 12%, δηλαδή ο ΕΝΦΙΑ είναι σχεδόν το ένα όγδοο των ΚΑΠ. Ο Χάρτης IV.2. τεκμηριώνει τις ανισότητες που θα υπάρξουν, σε περίπτωση μεταφοράς του ΕΝΦΙΑ χωρίς πρόνοια για μηχανισμό αναδιανομής. Οι περισσότεροι Δήμοι εκτός των αστικών κέντρων θα λάβουν λιγότερα από τον ΕΝΦΙΑ σε σχέση με αυτά που λαμβάνουν από τους ΚΑΠ.

Τα παραπάνω, δείχνουν τη δυσκολία που υπάρχει στην αντικατάσταση των ΚΑΠ από τον ΕΝΦΙΑ λόγω της διαφοροποίησης τόσο του είδους των ακινήτων όσο και της αξίας

τους μεταξύ των Δήμων. Αυτό σημαίνει ότι η κατανομή των εσόδων από τον φόρο στην περιουσία θα πρέπει να βασίζεται σε ένα μικτό σύστημα που θα λαμβάνει υπόψη τόσο τα κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά των Δήμων όσο και τη συνεισφορά τους στο σύνολο των εσόδων. Η αξία των ακινήτων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το φυσικό περιβάλλον, τις υποδομές και την οικονομική δραστηριότητα της τοπικής κοινωνίας που προσδιορίζει και το εισόδημα των κατοίκων. Αυτά, όμως, με τη σειρά τους είναι αποτέλεσμα των στρατηγικών ανάπτυξης που ακολούθησαν οι Δημοτικές Αρχές, που σημαίνει ότι τα κριτήρια κατανομής των πόρων πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την αναπτυξιακή πολιτική των τοπικών Αρχών και να περιλαμβάνουν στοιχεία επιβράβευσης.

Κατανομή των Εσόδων από ΚΑΠ και ΕΝΦΙΑ ανά Μέγεθος Δήμων

Σύμφωνα με τον ν. 3852/10, άρθρο 259, παρ. 4, οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι προβλέπεται να κατανέμονται στις Περιφέρειες με βάση τα δημογραφικά, γεωμορφολογικά, διοικητικά, οικονομικά, κοινωνικά, περιβαλλοντικά και πολιτιστικά κριτήρια, και παράλληλα να λαμβάνεται μέριμνα για την άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων.

Επομένως, σύμφωνα με την επιταγή του νόμου, τα κριτήρια για την κατανομή των ΚΑΠ προτείνεται να είναι τα εξής:

• Πληθυσμιακά, όπως ο αριθμός των δημοτών, ο αριθμός των κατοίκων, η πληθυσμιακή

πυκνότητα, η κατανομή των κατοικιών.

• Κοινωνικά, όπως το μέσο μέγεθος νοικοκυριού, οι μορφωτικοί δείκτες, το ποσοστό αλλοδαπών.
• Οικονομικά, όπως η απασχόληση, η δομή της απασχόλησης, η εργασιακή κινητικότητα, το κατά κεφαλήν εισόδημα.
• Γεωγραφικά, όπως το σχήμα, η προσβασιμότητα, τα δίκτυα υποδομών.
• Αναπτυξιακά, όπως η δομή της τοπικής οικονομικής δραστηριότητας και γενικότερα

της τοπικής ανάπτυξης, η ύπαρξη εκπαιδευτικών και ερευνητικών φορέων, η συμμετοχή σε Κοινοτικά και Εθνικά Προγράμματα.

• Χωροταξικά, σύμφωνα με τα οποία θα λαμβάνονται υπόψη η γεωγραφική/χωρική ολοκλήρωση των διαφόρων κοινωνικών, διοικητικών και οικονομικών λειτουργιών, η γεωγραφική κινητικότητα σε ημερήσια βάση σύμφωνα με την απασχόληση, και η ταυτότητα του τόπου (place identity) που χαρακτηρίζει την τοπική κοινωνία.

Τα παραπάνω κριτήρια είναι λογικό να αποτελούν τη βάση της κατανομής των ΚΑΠ αφού λαμβάνουν υπόψη όλα τα κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά των τοπικών οικονομιών/κοινωνιών και με τη σωστή στάθμιση μπορούν να οδηγήσουν σε ορθολογική κατανομή των πόρων.

Όμως, η αντικατάσταση των ΚΑΠ από τα έσοδα του ΕΝΦΙΑ θα οδηγήσει, όπως προκύπτει από την προηγηθείσα ανάλυση, σε μη ορθολογική κατανομή, εάν τεθεί θέμα ανταποδοτικότητας με βάση τα τοπικά έσοδα από τη φορολογία της ιδιοκτησίας.

Αυτό σημαίνει, όπως προαναφέρθηκε, ότι η κατανομή των εσόδων από τον φόρο στην περιουσία πρέπει να βασίζεται σε ένα μικτό σύστημα που θα λαμβάνει υπόψη τόσο τα κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά των Δήμων όσο και τη συνεισφορά τους στο σύνολο των εσόδων. Με βάση όσα εκτέθηκαν παραπάνω, προκύπτει ότι ο Φόρος Ακίνητης Περιουσίας προσφέρεται για τη χρηματοδότηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, η μεταφορά του ΕΝΦΙΑ στην Αυτοδιοίκηση δεν θα μπορούσε να γίνει χωρίς τη δημιουργία ενός μηχανισμού αναδιανομής.

Οι δήμοι της Φωκίδας και της Στερεάς Ελλάδας

Ποιος είναι όμως ο λόγος εσόδων ΕΝΦΙΑ προς εσόδων από τους ΚΑΠ για τους δήμους της Φωκίδας σε πρώτο βαθμό και εν συνεχεία αρκετών γειτονικών της Φωκίδας και των μεγαλύτερων της Στερεάς; Με άλλα λόγια, πόσο υπερέχουν ή υπολείπονται οι δήμοι αυτοί από το ποσό που λαμβάνουν ως ΚΑΠ ετησίως, χωρίς τον μηχανισμό αναδιανομής που θα προκρίνει η κυβέρνηση και τον οποίο δεν γνωρίζουμε βέβαια ακόμα;

Ο Δήμος Δωρίδας έχει λόγο εσόδων ΕΝΦΙΑ προς εσόδων από τους ΚΑΠ, δηλαδή χωρίς μηχανισμούς εξισορρόπησης θα είχε κατά 20% περισσότερους πόρους από ότι παίρνει σήμερα από το κράτος, αν ο ΕΝΦΙΑ περιερχόταν στους δήμους. Αντίθετα, ο Δήμος Δελφών έχει λόγο 82%, δηλαδή θα είχε κατά 18% υστέρηση πόρων.

Από εκεί και πέρα, στην τριάδα της κορυφής βρίσκονται οι δήμοι Φιλοθέης-Ψυχικού με +531%, Ραφήνας-Πικερμίου με 419% και Βάρης-Βούλας-Βουλιαγμένης με 404%. Στον αντίποδα βλέπουμε τους δήμους Αγαθονησίου με 12%, Χάλκης με 20% και Νισύρου με 22%. Από πλευράς Στερεάς στην κορυφή της σχετικής λίστας φιγουράρει ο δήμος Διστόμου-Αράχωβας-Αντίκυρς με 212% κι ακολουθεί εκείνος της Ερέτριας με 199% και μετά ο δήμος Ιστιαίας-Αιδηψού με 197%. Ο δήμος Θηβαίων βρίσκεται στο 120% κι από εκεί και κάτω οι υπόλοιποι δήμοι παρουσιάζουν φοροδοτική ικανότητα στον ΕΝΦΙΑ μικρότερη από το ποσό που λαμβάνουν ως ΚΑΠ από το κεντρικό κράτος. Ο δήμος Λαμιέων εντοπίζται στο 86%, ο Χαλκιδέων στο 84%, ο δήμος Αμφίκλειας/Ελάτειας με 80%, ο δήμος Ναυπακτίας με 61%, ο δήμος Λεβαδέων με 55% και ο δήμος Καρπενησίου με 48%.