Νερό, Δήμοι και «έκτακτες» διαδικασίες: τα δύσκολα ερωτήματα που αφήνει ο νέος νόμος

Του Γιώργου Γκούμα

Νερό, Δήμοι και «έκτακτες» διαδικασίες: τα δύσκολα ερωτήματα που αφήνει ο νέος νόμος:

«Επέκταση αρμοδιοτήτων της Εταιρείας Υδρεύσεως και Αποχετεύσεως Πρωτευούσης και της Εταιρείας Ύδρευσης και Αποχέτευσης Θεσσαλονίκης, ενίσχυση της Ρυθμιστικής Αρχής Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων, ρυθμίσεις για τον Οργανισμό Διαχείρισης Υδάτων Θεσσαλίας Ανώνυμη Εταιρεία και λοιπές διατάξεις»

Του Γιώργου Γκούμα

Ο νέος νόμος για την επέκταση των αρμοδιοτήτων της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ παρουσιάζεται ως μία μεγάλη μεταρρύθμιση στη διαχείριση των υδάτων της χώρας. Πίσω όμως από τον προφανή στόχο της καλύτερης οργάνωσης ενός όλο και πιο πολύτιμου φυσικού πόρου, υπάρχουν ορισμένα ερωτήματα που δεν είναι ούτε πολιτικά συνθήματα ούτε λεπτομέρειες νομοτεχνικού χαρακτήρα.

Αφορούν το Σύνταγμα, την αυτοτέλεια των Δήμων, την τιμή του νερού, το ευρωπαϊκό περιβαλλοντικό δίκαιο, τις διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων έργων, ακόμη και το πότε μπορεί το κράτος να επιτάξει ιδιωτική περιουσία.

Και όλα τα ερωτήματα αυτά, είναι σοβαρά.

Όταν η περιουσία των Δήμων αλλάζει χέρια

Το άρθρο 4 βρίσκεται στην καρδιά της μεταρρύθμισης.

Στοιχεία του ενεργητικού και του παθητικού που συνδέονται με την παροχή υπηρεσιών ύδατος μπορούν να περιέλθουν εκ του νόμου στην ΕΥΔΑΠ και την ΕΥΑΘ. Πρόκειται ουσιαστικά για μεταφορά όχι μόνο μιας αρμοδιότητας, αλλά και της περιουσιακής βάσης μέσω της οποίας οι Δήμοι ασκούσαν μέχρι σήμερα αυτή την αρμοδιότητα.

Το πρώτο ερώτημα είναι προφανές:

Μπορεί το κράτος να αφαιρεί υποχρεωτικά περιουσιακά στοιχεία από έναν Οργανισμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης χωρίς να περιορίζει ουσιωδώς τη συνταγματικά κατοχυρωμένη διοικητική και οικονομική αυτοτέλειά του;

Το άρθρο 102 του Συντάγματος δεν απαγορεύει στον νομοθέτη να αναδιαρθρώνει δημόσιες υπηρεσίες. Δεν σημαίνει επίσης ότι κάθε υπηρεσία ύδρευσης πρέπει υποχρεωτικά να παραμένει σε δημοτικό επίπεδο.

Όμως άλλο πράγμα η αναδιοργάνωση μιας δημόσιας υπηρεσίας και άλλο η αποστέρηση ενός Δήμου από περιουσιακά στοιχεία που αποτελούν τη βάση άσκησης των αρμοδιοτήτων του.

Και υπάρχει και το άρθρο 25 του Συντάγματος: η αρχή της αναλογικότητας.

Δεν αρκεί, δηλαδή, να υπάρχει ένας θεμιτός σκοπός. Πρέπει να αποδεικνύεται ότι η καθολική μεταφορά περιουσίας αποτελεί και αναγκαίο, πρόσφορο και όσο το δυνατόν ηπιότερο μέσο για την επίτευξή του.

Το άρθρο 5 επιχειρεί να αμβλύνει αυτό το πρόβλημα, επιτρέποντας υπό προϋποθέσεις στους Δήμους να διατηρούν την κυριότητα παγίων και προβλέποντας αποζημίωση ή διαπραγμάτευση του ανταλλάγματος. Αυτό ενισχύει σαφώς τη νομική θέση της μεταρρύθμισης.

Δεν εξαφανίζει, όμως, το βασικό ερώτημα: μέχρι ποιο σημείο μπορεί η κεντρική αναδιοργάνωση να φτάσει χωρίς να αποδυναμώνει την οικονομική αυτοτέλεια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης;

Το νερό δεν είναι ένα ακόμη προϊόν της αγοράς

Ακόμη μεγαλύτερη σημασία έχει το άρθρο 32.

Η ΡΑΑΕΥ (Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων) αποκτά τη δυνατότητα να εγκρίνει ή να απορρίπτει τα τιμολόγια των παρόχων υπηρεσιών ύδατος.

Σε πρώτη ανάγνωση, αυτό μοιάζει με μια συνηθισμένη ρυθμιστική αρμοδιότητα.

Δεν είναι.

Το νερό δεν αντιμετωπίζεται από το ευρωπαϊκό δίκαιο ως ένα ακόμη εμπορικό προϊόν. Αποτελεί φυσικό πόρο που πρέπει να προστατεύεται, ενώ η ύδρευση αποτελεί υπηρεσία κοινής ωφέλειας.

Επομένως, η τιμή του νερού δεν μπορεί να καθορίζεται απλώς με τη λογική:

κόστος λειτουργίας + επένδυση + περιθώριο απόδοσης.

Στην τιμολόγηση πρέπει να συνυπολογίζονται το χρηματοοικονομικό κόστος του παρόχου, το περιβαλλοντικό κόστος, το κόστος του φυσικού πόρου, οι γεωγραφικές και κλιματικές συνθήκες κάθε περιοχής, τα χαρακτηριστικά της λεκάνης απορροής και οι κοινωνικές και οικονομικές συνέπειες.

Υπάρχει επίσης η ευρωπαϊκή αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει».

Το πρόβλημα λοιπόν δεν είναι ότι η ΡΑΑΕΥ αποκτά αρμοδιότητα επί των τιμολογίων.

Το πρόβλημα είναι με ποια ακριβώς κριτήρια θα αποφασίζει.

Μια τόσο κρίσιμη εξουσία δεν είναι καλό να στηρίζεται σε αόριστη διακριτική ευχέρεια. Τα βασικά κριτήρια θα έπρεπε να προκύπτουν όσο το δυνατόν σαφέστερα από τον ίδιο τον νόμο.

Ιδίως όταν μιλάμε για ένα αγαθό χωρίς το οποίο δεν υπάρχει ούτε υγεία ούτε αξιοπρεπής διαβίωση.

Η περίεργη διάσπαση στα όμβρια

Υπάρχει και μια μικρότερη, αλλά χαρακτηριστική αντίφαση.

Η συνολική φιλοσοφία του νόμου είναι η ενοποίηση και η κεντρικότερη διαχείριση των υδάτων.

Παρά ταύτα, στο άρθρο 6 η διαχείριση του δικτύου ομβρίων μεταφέρεται στην ΕΥΔΑΠ και την ΕΥΑΘ, ενώ ο καθαρισμός των φρεατίων παραμένει στους Δήμους.

Δηλαδή το δίκτυο διαχειρίζεται ένας φορέας και ένα κρίσιμο τμήμα της καθημερινής λειτουργίας του ένας άλλος.

Γιατί;

Εάν η κεντρική διαχείριση θεωρείται αναγκαία για την αποτελεσματικότητα και την ενότητα του συστήματος, χρειάζεται τουλάχιστον εξήγηση για το γιατί η συγκεκριμένη αρμοδιότητα διασπάται.

Εκτροπή νερού προς την Αττική: εδώ τα πράγματα δυσκολεύουν

Το άρθρο 35 ανοίγει ένα ακόμη μεγαλύτερο κεφάλαιο.

Προβλέπει, μεταξύ άλλων, δυνατότητα αξιοποίησης πλημμυρικών ροών από τον Κρικελλοπόταμο και τον Καρπενησιώτη, παραποτάμους του Αχελώου, προς το υδροδοτικό σύστημα της Αττικής.

Η φράση «κατά παρέκκλιση κάθε άλλης διάταξης» μπορεί να ακούγεται ισχυρή.

Έχει όμως ένα σαφές όριο: το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να εγκρίνει ένα έργο που ενδέχεται να υποβαθμίσει την κατάσταση ενός υδατικού συστήματος απλώς επειδή ψήφισε έναν εθνικό νόμο που του επιτρέπει να το κάνει.

Η Οδηγία 2000/60/ΕΚ θέτει αυστηρές προϋποθέσεις.

Πρέπει να εξεταστεί αν έχουν ληφθεί όλα τα πρακτικά εφικτά μέτρα για τον περιορισμό των αρνητικών επιπτώσεων.

Πρέπει να υπάρχει ειδική και επαρκής αιτιολογία.

Πρέπει να αποδεικνύεται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον.

Και κυρίως πρέπει να εξετάζεται εάν ο ίδιος σκοπός μπορεί να επιτευχθεί με άλλη λύση η οποία θα είναι περιβαλλοντικά καλύτερη και τεχνικά ή οικονομικά εφικτή.

Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία όταν μιλάμε για τον Αχελώο, καθώς η ιστορία των προηγούμενων σχεδίων εκτροπής είναι γεμάτη από δικαστικές ακυρώσεις, περιβαλλοντικές ενστάσεις και ευρωπαϊκές νομικές εμπλοκές.

Υπάρχει επίσης το ζήτημα των Σχεδίων Διαχείρισης Λεκανών Απορροής Ποταμών.

Τα σχέδια αυτά δεν αποτελούν ένα τυπικό διοικητικό έγγραφο που μπορεί να προσαρμόζεται κάθε φορά σε ένα έργο.

Καταρτίζονται βάσει επιστημονικών δεδομένων, περιβαλλοντικών στόχων και δημόσιας διαβούλευσης.

Εάν λοιπόν χρειαστεί να τροποποιηθούν για να καταστεί δυνατή μια εκτροπή, πρέπει να είναι ξεκάθαρο εάν ακολουθείται πραγματική διαδικασία αναθεώρησης και όχι απλώς μια υπουργική προσαρμογή για να χωρέσει σε αυτά ένα ήδη αποφασισμένο έργο.

Πότε ακριβώς υπάρχει «έκτακτη ανάγκη λειψυδρίας»;

Ίσως το πιο ενδιαφέρον ερώτημα βρίσκεται στο άρθρο 36.

Ο νόμος προβλέπει εξαιρετικές διαδικασίες όταν μια περιοχή κηρυχθεί σε «καθεστώς έκτακτης ανάγκης λειψυδρίας».

Και τότε μπορούν να ενεργοποιηθούν ταχείες διαδικασίες για έργα, συμβούλους, δημόσιες συμβάσεις και άλλα μέτρα.

Αλλά τι ακριβώς είναι «έκτακτη ανάγκη λειψυδρίας»;

Η κλιματική αλλαγή δεν εμφανίστηκε χθες το πρωί.

Η μείωση των υδατικών αποθεμάτων, η αύξηση των αναγκών ύδρευσης και οι μεταβολές των βροχοπτώσεων είναι σε μεγάλο βαθμό φαινόμενα που εξελίσσονται σταδιακά και παρακολουθούνται επί χρόνια.

Άρα υπάρχει ένα θεμελιώδες πρόβλημα:

Ένα σταδιακό και σε σημαντικό βαθμό προβλέψιμο φαινόμενο δεν μπορεί αυτομάτως να μετατρέπεται σε «έκτακτη ανάγκη» κάθε φορά που αυτό διευκολύνει την εφαρμογή εξαιρετικών διαδικασιών.

Χρειάζονται αντικειμενικά κριτήρια.

Πόσο πρέπει να έχουν μειωθεί τα αποθέματα;

Για πόσο χρονικό διάστημα;

Ποιος δείκτης ενεργοποιεί την κατάσταση έκτακτης ανάγκης;

Ποιος την πιστοποιεί;

Και πότε παύει να ισχύει;

Αυτά δεν είναι λεπτομέρειες, γιατί από τον χαρακτηρισμό εξαρτώνται σημαντικές παρεκκλίσεις από τη συνήθη νομοθεσία.

Όταν η «έκτακτη ανάγκη» παρακάμπτει τις κανονικές διαδικασίες

Στο ίδιο άρθρο προβλέπονται διαδικασίες στις οποίες δεν απαιτούνται ορισμένες συνήθεις γνωμοδοτήσεις, ενώ σε περιπτώσεις δεν χρησιμοποιούνται τα κανονικά εργαλεία ηλεκτρονικών δημοσίων συμβάσεων.

Εδώ προκύπτει ένα απλό ερώτημα: ποια ακριβώς ανάγκη δικαιολογεί την παράκαμψη των μηχανισμών ελέγχου;

Οι έκτακτες διαδικασίες έχουν λόγο ύπαρξης. Δεν μπορεί μια πόλη που κινδυνεύει να μείνει χωρίς νερό να περιμένει χρόνια μέχρι να ολοκληρωθεί ένα έργο.

Ακριβώς όμως επειδή πρόκειται για εξαιρετικές διαδικασίες, πρέπει να δικαιολογούνται εξαιρετικά καλά.

Διαφορετικά δημιουργείται το επικίνδυνο προηγούμενο σύμφωνα με το οποίο ένα χρόνιο πρόβλημα μπορεί να χαρακτηρίζεται έκτακτο και στη συνέχεια να χρησιμοποιείται ο χαρακτηρισμός αυτός για τη χαλάρωση των κανόνων διαφάνειας.

Και φτάνουμε μέχρι την επίταξη ιδιωτικής περιουσίας

Το άρθρο 36 δεν σταματά εκεί.

Προβλέπεται ακόμη και δυνατότητα επίταξης εκτάσεων.

Όμως η επίταξη είναι ένα από τα πιο εξαιρετικά μέτρα που διαθέτει το κράτος εις βάρος της ιδιοκτησίας.

Το άρθρο 18 του Συντάγματος και η νομολογία έχουν δημιουργήσει αυστηρό πλαίσιο: η κοινωνική ανάγκη πρέπει να είναι έκτακτη, επείγουσα και πρόσκαιρη.

Η επίταξη δεν είναι το κανονικό εργαλείο αντιμετώπισης μιας μόνιμης ανάγκης.

Και εδώ επιστρέφουμε στο προηγούμενο ερώτημα.

Εάν η λειψυδρία αποτελεί ένα χρόνιο, εξελισσόμενο και εν πολλοίς προβλέψιμο αποτέλεσμα της κλιματικής αλλαγής και της διαχείρισης των υδατικών πόρων, πότε ακριβώς αποκτά τα χαρακτηριστικά της «έκτακτης, επείγουσας και πρόσκαιρης» ανάγκης που επιτρέπει ένα τόσο σοβαρό περιορισμό της ιδιοκτησίας;

Χωρίς έναν σαφή ορισμό της έκτακτης ανάγκης, το ερώτημα παραμένει.

Ποιος θα επιβλέπει τα έργα;

Στο άρθρο 39 προβλέπεται ότι η επίβλεψη έργων μπορεί να ανατεθεί σε εξωτερικούς εξειδικευμένους φορείς.

Αυτό από μόνο του δεν είναι προβληματικό.

Το περίεργο είναι ότι επιτρέπεται παρέκκλιση ακόμη και από την υποχρέωση εγγραφής του ιδιωτικού φορέα επίβλεψης στα προβλεπόμενα μητρώα.

Και εδώ χρειάζεται μια απλή εξήγηση.

Εάν η εγγραφή σε ένα μητρώο υπάρχει για να πιστοποιεί ότι ο φορέας διαθέτει την απαιτούμενη τεχνική εμπειρία και εξειδίκευση, γιατί σε έργα τόσο κρίσιμα ώστε χαρακτηρίζονται κατεπείγοντα μειώνονται ακριβώς αυτές οι εγγυήσεις;

Αναβίωση εγκαταλελειμμένων οικισμών ή νέα πόρτα στην εκτός σχεδίου δόμηση;

Στα άρθρα 43 έως 46 υπάρχει μια τελείως διαφορετική, αλλά εξίσου ενδιαφέρουσα, διάσταση.

Ο στόχος της αναβίωσης εγκαταλελειμμένων και φθινόντων οικισμών είναι δύσκολο να αμφισβητηθεί.

Η ελληνική περιφέρεια ερημώνει, μικρά νησιά χάνουν πληθυσμό και οικιστικά σύνολα με σημαντική αρχιτεκτονική αξία εγκαταλείπονται.

Το ερώτημα είναι με ποιον τρόπο θα γίνει η αναβίωση.

Οι νέες ρυθμίσεις μπορούν να συμπεριλάβουν στην ανάπτυξη και εκτάσεις εκτός των ορίων των υφιστάμενων οικισμών.

Και κάπου εδώ εμφανίζεται το άρθρο 24 του Συντάγματος και η πάγια νομολογία για την εκτός σχεδίου δόμηση.

Η εκτός σχεδίου γη δεν έχει ως κανονικό προορισμό την οικοδομική ανάπτυξη.

Η δόμηση εκεί αποτελεί εξαίρεση.

Δεν επιτρέπεται λοιπόν, μέσω ενός ειδικού εργαλείου, να δημιουργούνται στην πράξη νέες οικιστικές περιοχές χωρίς τον αντίστοιχο ολοκληρωμένο πολεοδομικό σχεδιασμό.

Ιδίως στα νησιά, όπου η φέρουσα ικανότητα είναι περιορισμένη, δεν αρκεί ο χαρακτηρισμός μιας επένδυσης ως «αναβίωσης».

Πρέπει να εξετάζονται η έκταση της παρέμβασης, η ένταση της δόμησης, οι χρήσεις γης, το φυσικό τοπίο, οι υποδομές, οι υδατικοί πόροι και η πραγματική δυνατότητα της περιοχής να δεχθεί πρόσθετη ανάπτυξη.

Διαφορετικά, ένας νόμος που παρουσιάζεται ως εργαλείο αναζωογόνησης των εγκαταλελειμμένων χωριών μπορεί να καταλήξει να λειτουργεί και ως μηχανισμός πολεοδομικής ενεργοποίησης γειτονικών εκτός σχεδίου εκτάσεων.

Και γιατί εξαφανίστηκαν οι αρχαιολογικές γνωμοδοτήσεις;

Στο άρθρο 46 υπάρχει μια ακόμη λεπτομέρεια που μόνο ασήμαντη δεν είναι.

Από τα απαιτούμενα στοιχεία φαίνεται να αφαιρούνται γνωμοδοτήσεις των αρμόδιων αρχαιολογικών υπηρεσιών σχετικά με την ύπαρξη κηρυγμένων ή οριοθετημένων αρχαιολογικών χώρων.

Γιατί;

Εάν έγινε εκ παραδρομής, πρέπει να διορθωθεί.

Εάν έγινε συνειδητά, πρέπει να εξηγηθεί.

Η πολιτιστική κληρονομιά δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται ως γραφειοκρατικό εμπόδιο που απλώς αφαιρείται από έναν κατάλογο δικαιολογητικών.

Το Άγιο Όρος και το Natura 2000

Το άρθρο 51 επαναφέρει ειδικό καθεστώς για την προστατευόμενη περιοχή Natura 2000 της Χερσονήσου του Άθω.

Το αυτοδιοίκητο του Αγίου Όρους είναι συνταγματικά κατοχυρωμένο.

Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η περιοχή βρίσκεται εκτός του ευρωπαϊκού περιβαλλοντικού δικαίου.

Το ειδικό καθεστώς του άρθρου 105 του Συντάγματος πρέπει να λειτουργεί παράλληλα και σε αρμονία με την προστασία της βιοποικιλότητας, το Natura 2000 και το άρθρο 24 του Συντάγματος.

Η ιδιαιτερότητα του Αγίου Όρους προστατεύεται.

Δεν δημιουργεί όμως περιβαλλοντικό κενό δικαίου.

Από Βοτανικός Κήπος… Δημαρχείο

Τέλος, υπάρχει το άρθρο 54.

Έκταση περίπου 10.736 τετραγωνικών μέτρων στην Πετρούπολη αλλάζει χρήση από «Βοτανικό Κήπο» σε χώρο Δημαρχείου.

Εδώ η νομολογία είναι ιδιαίτερα αυστηρή.

Τα πάρκα και τα άλση δεν είναι απλώς ελεύθερα δημοτικά οικόπεδα.

Αποτελούν τμήμα του φυσικού κεφαλαίου των πόλεων και απολαμβάνουν αυξημένη συνταγματική προστασία.

Αλλαγή χρήσης μπορεί να γίνει μόνο κατ’ εξαίρεση και εφόσον συντρέχει επαρκώς τεκμηριωμένος λόγος δημοσίου συμφέροντος.

Το ότι και ένα Δημαρχείο υπηρετεί δημόσιο σκοπό δεν αρκεί από μόνο του.

Πρέπει να εξεταστούν η αναγκαιότητα της συγκεκριμένης χωροθέτησης, οι εναλλακτικές λύσεις, η επίπτωση στον χώρο πρασίνου και η συμβατότητα με την υφιστάμενη προστασία.

Και τώρα η λεπτομέρεια που αλλάζει την ανάγνωση όλων των παραπάνω

Όλα τα παραπάνω θα μπορούσαν εύκολα να αποδοθούν σε έναν πολίτη που αντιμετωπίζει με καχυποψία τον νόμο, σε έναν πολιτικό της αντιπολίτευσης, σε έναν περιβαλλοντικό φορέα ή σε έναν νομικό που αναζητεί επιχειρήματα εναντίον της κυβερνητικής μεταρρύθμισης.

Δεν είναι όμως αυτή η προέλευσή τους.

• Τα ζητήματα για τη συνταγματική αυτοτέλεια των ΟΤΑ.
• Ο προβληματισμός για την υποχρεωτική μεταφορά της περιουσίας τους.
• Η ανάγκη καθορισμού συγκεκριμένων κριτηρίων για την τιμολόγηση του νερού.
• Οι επιφυλάξεις για την εκτροπή υδάτων και τη συμβατότητα με την ευρωπαϊκή νομοθεσία.
• Το ερώτημα για το τι ακριβώς συνιστά «έκτακτη ανάγκη λειψυδρίας».
• Οι παρατηρήσεις για τις παρεκκλίσεις στις δημόσιες συμβάσεις και τις επιτάξεις.
• Ο προβληματισμός για την επέκταση της πολεοδόμησης σε εκτός σχεδίου εκτάσεις.
• Η απουσία αιτιολόγησης για την αφαίρεση αρχαιολογικών γνωμοδοτήσεων.
• Και η υπενθύμιση της αυξημένης προστασίας του χώρου του Βοτανικού Κήπου της Πετρούπολης.

Δεν αποτελούν αντιπολιτευτική ανακοίνωση. (που θα έπρεπε)

Δεν αποτελούν κείμενο κάποιου περιβαλλοντικού κινήματος. (που θα έπρεπε)

Δεν αποτελούν προσωπική γνώμη του συντάκτη αυτού του άρθρου. 

Προέρχονται από την Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής των Ελλήνων επί του ίδιου του νομοσχεδίου, η οποία συντάχθηκε στο πλαίσιο του θεσμικού και επιστημονικού ελέγχου των διατάξεων πριν από την ψήφισή τους και είναι διαθέσιμη στον ακόλουθο σύνδεσμο: https://www.hellenicparliament.gr/Nomothetiko-Ergo/Anazitisi-Nomothetikou-Ergou?law_id=7076fd19-a77a-46e2-b802-b48e0182ad30
 ή για πιο εύκολα https://shorturl.at/c1MB3 

Και αυτό είναι ίσως το πιο ενδιαφέρον στοιχείο της υπόθεσης.

Γιατί τα παραπάνω ερωτήματα δεν τίθενται έξω από τη Βουλή.

Έχουν ήδη τεθεί μέσα στην ίδια τη Βουλή.